İdare Hukuku

Toplumun ortak ve genel ihtiyaçlarını gidermekle görevli olan idarenin tabi olduğu hukuk kuralları, hukuk devletinin hukuku olarak idare hukukunu oluşturmaktadır. İdare hukukunda beklenen durum, idarenin hukuka uygun davranması iken hukuka aykırı eylem ve işlemlerinin denetimi de yine hukuk devletinin bir gereğidir. Bu sebeple bu başlık altında idari uyuşmazlığı yargı eliyle veya yargı dışı çözmekle görevli makamların kararları dikkate alınarak çok genel hatlarıyla Türkiye’nin idare hukuku bilançosu ortaya konulmuştur.

Danıştay

Şûrâ-yı Devlet adıyla 1868 yılında kurulan ve Osmanlı Dönemi’nde 54 yıl görev yapan Danıştay, hem yargısal hem de idari görevleri bulunan ve de devletin kurumsal hafızası olma özelliğini taşıyan bir kuruluştur.

Danıştay’ın dava daireleri, hem ilk derece mahkemesi sıfatıyla davalara bakabilirken hem de temyizen incelenmek üzere dosya çözümü yapabilir. Bunun yanında idari görevleri de eklendiğinde, Danıştay’ın iş yükünün bir üst mahkemeye göre fazla olduğu söylenebilir. Ancak tüm bu dosya yüküne rağmen idari yargının dosya çözme kapasitesi iyi bir seviyededir. 

Şekil 12. Danıştay Dava Daireleri ve Kurullarının Dosya Yükü ve Dosya Çözme Kapasitesi

Kaynak: Adalet Bakanlığı İstatistik Verileri, 2019

Danıştay dava daire ve kurullarının dosya sayısına bakıldığında, 2016 yılı sonrasında gelen dosya sayısında önemli bir düşüş görülmektedir. Hâlbuki 2012 yılından bu yana gelen dosya sayısı ortalama 140.000 civarındadır. 2016 yılındaki dikkat çekici artış, OHAL etkisi olarak yorumlanabilir. Devam eden 2017 yılında ise yıl içinde gelen dosya sayısı hem bir önceki yıla göre hem de bu özel durum çıkarıldığında 2012’den beri seyreden rakamlara kıyasla ciddi bir düşüş yaşamıştır. 2018 ve 2019 yıllarında da 2017’ye benzer şekilde yıl içinde gelen dosya sayısı yaklaşık 90.000 civarında seyretmeye devam etmiştir.

Dikkat çeken başka bir nokta, Danıştay’ın dosya çözme kapasitesidir. 2019 yılında bir idari uyuşmazlığın çözülme gün sayısı, bir önceki yıla göre önemli ölçüde azalarak 458 güne gerilemiştir. Ayrıca son 3 yılın verilerine bakıldığında da gelen dosya sayısından daha fazla dosyanın karara bağlandığı görülmektedir. 2019 yılında Danıştay’a gelen dosya sayısındaki azalış, idari yargıdaki istinaf kanun yolunun Danıştay denetimine geçilmeden önce filtreleme görevini yerine getirdiğini gösterir. 

Kuruluşu itibarıyla devlete danışmanlık görevini haiz olan Danıştay’ın her geçen gün artan dava sayısı, danışmanlık işlevini perdelemekteydi. 20 Temmuz 2016 tarihi ile idari yargıda yürürlüğe giren istinaf sisteminin, Danıştay’ın temyiz mercii olarak iş yükünü hafifletme gayesi, bu tabloya yansımıştır. İstinaf kanun yolunun uygulamaya geçmesi, Danıştay’ın iş yükünü hafifletmekle birlikte içtihat mahkemesi olma özelliğini de daha belirgin şekilde göstermeye başlamasına imkân tanımıştır.

İdare Mahkemeleri

İdari yargıda genel görevli mahkeme olarak idare mahkemeleri, idari bir uyuşmazlığın çözümü için başvurulan yargı mercileridir. Genel görevli mahkeme olması hasebiyle de idarenin eylem ve işlemlerinden doğan hukuka aykırılık iddialarıyla ilk muhatap olan yargı yerlerindendir. Bu bakımdan idare mahkemelerine gelen dosya sayıları ve konuları, idarenin hukuka aykırı eylem ve işlemlerinin büyük resmini de göstermektedir.

Şekil 13. İdare Mahkemelerinin İş Yükü ve Uyuşmazlık Konularının Görünümü ve Dosya Çözme Kapasitesi

Kaynak: Adalet Bakanlığı İstatistik Verileri, 2019

İdare mahkemelerindeki dosya sayısında 2016 ve 2017 yıllarında önemli bir artış ve buna bağlı olarak gelecek yıla devreden dosya sayısı fazlalığı göze çarpmaktadır. Ancak gelen dosya sayısına göre karara bağlanan dosya sayısına bakıldığında, idare mahkemelerinin dosya çözme kapasitesinin yükseldiğini görmekteyiz. Diğer taraftan her geçen yıl idare mahkemelerine intikal eden idari uyuşmazlıkların artma eğiliminde olmasının üzerinde durulmalıdır. Artma eğilimini azalmaya doğru yöneltmek için kamu denetçiliği kurumu gibi idari uyuşmazlıkların yargı dışı çözümlenme yollarının vatandaş nezdinde çözüme ulaştırdığı fikrinin oluşması sağlanmalıdır. İdare edilenler ile idare arasında doğan idari uyuşmazlıkta asıl olan, meseleyi yargıya taşımadan işlemi tesis eden makam veya üst makam tarafından düzeltilmesidir. İdarenin hukuka bağlı olarak kendini geliştirmesi de ancak tesis ettiği işlemde, hukuka aykırılığı görerek kendisinin düzeltmesiyle mümkün kabul edilmelidir.

2019 yılında idare mahkemelerinde geçen yıldan devreden ile yıl içinde gelen dosya sayısına bağlı olarak uyuşmazlığın ortalama görülme süresinde artış yaşanmıştır. 2019 yılı idare mahkemelerinde karara bağlanan dosyalarda %44,7 oranında ret, %26 oranında iptal kararı verilmiştir.

Şekil 14. 2019 yılı İdare Mahkemelerinde Öne Çıkan Dava Konuları

Kaynak: Adalet Bakanlığı İstatistik Verileri, 2019

İdare mahkemelerinde 2019 yılında açılan dava konularına bakıldığında ilk sırada OHAL komisyonu işlemleri, ikinci sırada memur işleri, üçüncü sırada ise imar işleri yer almaktadır.

İdare mahkemelerinin konularına göre baktıkları davalarda, memur işlemlerine karşı idare mahkemelerine karşı açılan davaların 2016 ve 2017 yıllarında artış göstermesi dikkat çekmektedir. Ancak 2018 itibarıyla son 10 yılın verilerine göre normal seviyesine gerilediği görülmektedir.

Belediye ve imar işlerine ilişkin uyuşmazlıkların 25.000 dolayında olduğu görülürken idarenin eylem ve işlemlerinden doğan zararların karşılanması için açılan tazminat davası niteliğindeki tam yargı davalarının da 15.000 civarında seyrettiği görülür. Eğitimden doğan idari uyuşmazlık sayısında ise son yıllarda artışın olduğu gözleniyor. Bunu, artan üniversite sayıları ve okullaşma oranına bağlayabilmek mümkündür.

Suriye iç savaşı neticesinde ülkemize gelen sığınmacı statüsündeki kişilerle idare arasındaki uyuşmazlıklar da 2015 sonrası Türk idari yargısının yeni gündemi oldu.

Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman)

Ulusal bir insan hakları kurumu olan Kamu Denetçiliği Kurumu, idarenin işleyişiyle ilgili uyuşmazlıkları, insan hakları hukuku merkezli çözüme kavuşturma hedefiyle çalışan Anayasal bir kurumumuzdur.

2013 yılından itibaren faaliyetlerini sürdüren kurumun bulunduğu tavsiyelere idarenin uyum oranı; 2017 yılında %65, 2018 yılında %70 ve 2019 yılında %75’tir. Bu tablo, idari uyuşmazlıkların yargı öncesi çözümlenmesini ifade ettiğinden işlemi tesis eden veya eylemi gerçekleştiren idarenin kendi hukuka aykırılığını düzeltmesi, hukuka bağlılığını artırırken esasında idari yargının iş yükünün azalması sonucunu da doğurmaktadır. Diğer taraftan idare ile idare edilen arasında bir denge hukuku oluşturarak devlet-vatandaş ilişkisini iyileştirmeye yardımcı olmaktadır.

Şekil 15. İdari Uyuşmazlığı Yargı Öncesi Çözme Yolu Olarak Ombudsmana Yapılan Başvuruların Görünümü

Kaynak: Kamu Denetçiliği Kurumu Faaliyet Raporu, 2019

Ombudsmanlık kurumuna yapılan başvuruların 2017 itibarıyla ciddi bir artış gösterdiği açıktır. Ancak kurulduğu günden 2017’ye kadar aldığı başvuruların seyri stabil iken 2017’de neredeyse üç buçuk kat artmasının nedeni üzerinde durulmalıdır.

Şekil 16. Ombudsmanlık Kurumu Sonuçlandırılan Dosyaların Karar Türleri

Kaynak: Kamu Denetçiliği Kurumu Faaliyet Raporu, 2019



Şekil 17. Kamu Denetçiliği Kurumuna Yapılan Şikayet Başvurularının Konularına Göre Dağılımı

Kaynak: Kamu Denetçiliği Kurumu Faaliyet Raporu, 2019

İdari uyuşmazlığın yargı öncesi çözüme kavuşturulma yolu olarak Kamu Denetçiliği Kurumu’na başvuru yolu kullanımı, kurumun faaliyete geçmesinden bugüne artma eğilimindedir. 2018 yılı başvurularıyla 2019 başvuruları karşılaştırılırsa %20 gibi bir artışın olması, vatandaşların bu kurum tarafından verilecek kararla uyuşmazlığın çözümleneceği inancına sahip olması olarak yorumlayabiliriz. Diğer taraftan bu kuruma yapılan başvuruların idari yargıdaki dava açma sürelerini durdurması kuralı göz önüne alındığında, idare edilenlerin dava açama süresini durdurmak ve uyuşmazlığı zamana yaymak için de başvuruda bulunma ihtimali söz konusu olabilmektedir. 

Kuruma yapılan şikâyet konularına bakıldığında, kamu personel hukuku alanında yapılan başvuruların sayıca fazlalığını, kamu görevlisinin idare ile olan uyuşmazlıklarını idari yargıya taşımadan önce sonuçlandırmak istemesi şeklinde değerlendirebiliriz.

2019 yılında ailenin korunması başlığı dikkat çeken bir veri olarak karşımıza çıkmaktadır. Aynı yıl içerisinde İstanbul Sözleşmesi etrafında dönen tartışmalarla birlikte değerlendirdiğimizde, 2019 yılında “aile”nin önemli bir konu olduğu gerçeği yadsınamaz. Başvurular düşünüldüğünde, aile üzerinde hukuki koruyuculuğun talep edilmesi ile bunun bir zaruret olduğu dikkat edilmesi gereken bir husustur.

Olağanüstü Hâl İşlemleri İnceleme Komisyonu

15 Temmuz 2016 tarihinde gerçekleşen darbe girişiminin hemen ardından Türkiye’de ilan edilen olağanüstü hâl, 19.07.2018 tarihine kadar devam etti. Bu sürede yürürlüğe konulan OHAL Kanun Hükmünde Kararnamelerinden olan 667 ile 676 Sayılı KHK’lar yolu ile 125.678 kamu görevlisi ihraç edildiği, 270 öğrencinin öğrenim gördükleri eğitim kurumları ile ilişiği kesildiği, 3.213 emekli personelin rütbeleri alındığı, aralarında basın yayın kuruluşları, dernekler, vakıflar ve özel şirketlerin bulunduğu 2.761 tüzel kişiliğin kapatıldığı kaynaklarda yer almaktadır.

OHAL kapsamında alınan bu tedbirlerden etkilenen söz konusu kişilerin, tedbirlere karşı hangi hukuki yola başvuracağına ilişkin bir düzenleme ilk aylarda yapılmamıştı. İzlenmesi gereken hukuki yolun belirsizliği karşısında, KHK’lar ile ihraç edilen kişiler tarafından ilgili idari birimlere, idari yargıya, AYM’ye yapılan başvurular, KHK’lardan doğan ihraç işlemlerini incelemeye yetkilerinin olmadığı gerekçesiyle reddedildi. AİHM’ye yapılan başvurular, iç hukuk yollarının tüketilmediği gerekçesi ile kabul edilemez bulundu. Bu durum karşında Avrupa Konseyi’nin anayasal konulardaki danışma organı olan Venedik Komisyonu’nun, ilgili KHK’lar hakkındaki görüşü yayınlandı. Bu görüşte, ihraç edilen kişilerin durumlarının incelenmesi amacıyla bağımsız ve tarafsız bir organın kurulması çağrısı yapıldı. Bu ve bunun gibi görüşler üzerine OHAL İşlemleri İnceleme Komisyonu’nu kuran 23.01.2017 tarihli ve 685 sayılı OHAL KHK’sı yürürlüğe konulmuştur.

Komisyon, OHAL kapsamında doğrudan KHK’lar ile tesis edilen kamu görevinden ihraç, öğrencilikle ilişiğin kesilmesi, emekli personelin rütbelerinin alınması, kurum ve kuruluşların kapatılması işlemlerine ilişkin başvuruları inceleyip karara bağlamak üzere kuruldu. Komisyonun görev süresi iki yıl olarak belirlendi. Ancak Komisyona yoğun başvuru olduğu için biriken başvuruları karara bağlamak amacıyla 23.01.2020 tarihinden itibaren görev süresi bir yıl daha uzatılmıştır. Komisyona çalışmaya başladığı tarihten 31.12.2019 tarihine kadar toplam 126.300 başvuru yapılmış, 27.3.2020 tarihine kadar ise (11.200 kabul, 93.900 ret olmak üzere) Komisyon tarafından toplam 105.100 karar verilmiştir. Ayrıca Komisyonun görevi kapsamına girmeyen 3.500 başvuru hakkında ön inceleme kararı verilmiştir. Başvuruların %83’ü hakkında karar vermiş bulunan Komisyonun incelemeye devam ettiği başvuru sayısı 21.200’dür. Ayrıca Komisyonun yıllık faaliyet raporlarında, her geçen yıl daha fazla karar verildiği ve kabul edilen karar sayısının arttığı görülmektedir.

Çalışma ivmesini zamanla arttıran bu komisyon hakkında, Komisyonun hukuki niteliğine ilişkin değerlendirmeler doğrultusunda verdiği kararlara ilişkin bazı eleştiriler söz konusudur. 685 sayılı KHK madde 11’de Komisyon kararları idari karar olarak nitelendirilmiş ve böylece komisyonun yargısal görevleri olmadığı belirtilmiştir. Ancak fonksiyonu bakımından Komisyonu, yargı benzeri kurum olarak niteleyen görüşler de mevcuttur. KHK’da yer alan söz konusu maddeye dayanarak Komisyon kararlarının birel işlem olduğunu savunanlar, kararları idari işlemin unsurları bakımından değerlendirmiştir. Özellikle kişi bakımından yetkide alt sorun olarak Komisyonun oluşumu ele alınmıştır. Komisyonun yedi üyesinden üçünün cumhurbaşkanı tarafından seçilmesi, cumhurbaşkanlığınca üyeler hakkında idari soruşturma başlatılabilmesi ve Komisyonun teklifi üzerine, Komisyonun çalışmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi düzenlenmiştir. Komisyonun yetkisi kapsamındaki ihraç ve kapatma tedbirine ilişkin OHAL KHK’larını düzenleyen yürütmenin, Komisyon üzerindeki bu etkisinin kurumun bağımsız ve tarafsız karar vermesine gölge düşürdüğü ifade edilmiştir. Ancak bu hususta, darbe girişiminin henüz hafızalarda yeni olduğu bir dönemde bulunulması, Komisyonun terörle bağlantılı olduğu gerekçesiyle yaptırıma uğramış gerçek ve tüzel kişiler hakkında karar verecek olması nedeniyle merkezî yönetim tarafından kamu güvenliği için duyulan hassasiyet dikkate alınmalıdır. Öte yandan hukuki niteliğinden bağımsız olarak Komisyonun tüketilmesi gereken iç hukuk yolunun gerekli ölçütlere sahip olup olmadığına ilişkin değerlendirilmeler de yapılmıştır. 

Komisyon kararlarına karşı başvurucu tarafından, kararın ardından önce idare mahkemelerine ardından da AYM`ye bireysel başvuru yapılabilmektedir. Hâlâ etkili başvuru yoluna erişemediğini ileri süren bireyler, AİHM’nin 2017 yılı Haziran ayında verdiği Köksal/Türkiye kararı ile Komisyonu etkin iç hukuk yolu olarak kabul etmesi doğrultusunda, davalarını AİHM’ye taşıyabilmektedir. Komisyonun kurulması ve sonrasında izlenecek yola ilişkin düzenleme yapılması ile OHAL tedbirlerinden mağdur olan kişilerin başvuracakları iç hukuk yollarına ilişkin belirsizlik giderilmiştir. Ayrıca bu sayede iç hukuk tüketme zorunluluğunun gerekliliği olan erişilebilir hukuk yolu sağlanmıştır. 131 bin 922 tedbir işlemine ilişkin Komisyona 125 bin başvuru yapılmış olması, AİHM içtihatlarında da yer alan erişilebilirlik ölçütünün Komisyonca sağladığını ortaya koymaktadır. Ancak diğer ölçüt olan etkililik konusu tartışmaya açıktır.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 13. maddesi ve Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi’nin 2/3 maddesinde tanınan etkili başvuru hakkı konusunda en çok üzerinde durulan mesele, usuli güvencelerin yeterliliği ve hak ihlallerine karşı giderim sisteminin tatmin ediciliği durumudur. Uluslararası Af Örgütü gibi STK’ların ulaştıkları kararlar doğrultusunda yayınladıkları raporlarda; başvurucuların Komisyon kararlarında ifade edilen şahsi dosyalarının içeriklerini bilmedikleri, kendilerine isnat edilen somut iddialara ve delillere ulaşamadıkları ve bunların sonucu olarak savunma haklarının ihlal edildiği iddia edilmiştir. KHK’lar ile tesis edilen söz konusu işlemler, FETÖ/PDY ve diğer terör örgütlerine üyeliği, mensubiyeti, aidiyeti, iltisakı veya irtibatı olduğu gerekçesi dışında bir somut gerekçenin bildirilmediği iddiası, Venedik Komisyonu’nun tavsiyesinde yer alan, bu “ad hoc” mekanizmanın her bir başvurucu için kişiselleştirmeyi sağlayacak nitelikte olması gerekliliğine aykırılık teşkil eder. Ayrıca usuli güvenceler konusuna ilişkin olan bu durum, Komisyon yargı benzeri kurum olarak kabul edildiği takdirde, adil yargılama hakkına da aykırılık oluşturur. Buna ek olarak etkililik ölçütünde giderim sisteminin tatmin edici olması gerekliliği değerlendirilmiştir. Bu kapsamda Komisyona ilişkin çeşitli raporlarda, Venedik Komisyonu’nun da ifade ettiği “status quo ante” (eski hâle iade) imkânı ele alınmıştır. 658 sayılı KHK’nın 10. maddesinde 25.07.2018 tarihli değişiklikten önce eski hâle iadede birtakım sınırlamalar mevcuttu. Komisyon tarafından başvuru kabul edilmiş olsa dahi KHK ile ihraç edilen kişi, 10. madde doğrultusunda ihraç öncesi kadro ve pozisyonlarına iade edilmemiştir. Kişi hakkında tesis edilen haksız işlem geri alınmadığı için eski hâle iade sağlanmadığı ve böylece Komisyonun etkili iç hukuk yolu olmadığı STK’lar ve çeşitli akademisyenler tarafından ileri sürülmüştür. Ancak yapılan değişiklik ile birlikte artık kişinin eski kadro ve pozisyonuna atanması söz konusudur. Böylece Komisyonun, hakkındaki değerlendirmeleri dikkate aldığı ve kurumsallaşma yönünde ilerlediği söylenebilir.