Refah devleti, uzun yıllar devam eden 1929 Büyük Buhranı ve hemen ardından patlak veren İkinci Dünya Savaşı’nın getirdiği ağır yıkıma verilen bir cevaptır. Her ne kadar temelleri 19. yüzyıl sonunda atılsa da refah devletlerinin kurumsallaşması ve genişlemesi Avrupa’da 20. yüzyılın ikinci yarısında gerçekleşti. Rosanvallon’a göre ulus devlet ve kapitalizm refah devletinin iki temel önkoşuludur. Biraz da bu ikisinin devam edebilmesi adına devlet, daha önce insanlık tarihinde hiç olmadığı kadar sosyal refahın dağıtımında aktif rol üstlendi, sosyal hakları önceledi ve toplumsal eşitsizlikleri azaltmaya çalıştı.

Her ne kadar liberal, sosyal demokrat, muhafazakâr gibi çeşitli refah rejimleri olsa da birçok ülkede sosyal politikalar, genel olarak çalışanların yatırdığı sosyal güvenlik primleri ve vergiler ile finanse edilir. Keynes’in makroekonomi politikalarının öne çıktığı İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde devlet, iktisadi hayatın merkezinde önemli bir aktör olarak görev aldı. Özellikle devlet destekli ekonomik büyümenin sağlandığı, yüksek gümrük vergileriyle ulusal üretimin desteklendiği, dış rekabete kapalı, Fordist üretim yapısına dayanan, genç nüfusun katma değer ürettiği refah devleti, uzun süre varlığını başarıyla devam ettirdi. Bu başarının sırrı işçi, işveren ve devlet arasında üstü kapalı bir sosyal sözleşmenin varlığıdır. 

Ancak 1970’lerdeki petrol krizinden sonra refah devletine olan eleştiriler de arttı. Bu eleştirilerin iki siyasi görüşten kaynaklandığı söylenebilir. Bunlardan ilki, toplumsal eşitliği sağlayamadığı, kapitalist sistemi meşrulaştırarak devrimi geciktirdiği gerekçesiyle sol cenahtan gelen eleştirilerdir. Başta Milton Friedman ve Friedrich Hayek olmak üzere liberal iktisatçılar ise refah devletini çok büyük ve hantal olduğu, teşebbüs hürriyetini kısıtladığı, bireysel ve toplumsal refahı olumsuz etkilediği gerekçesiyle refah devletini eleştirdiler. 

OECD tarafından 1981 yılında yayımlan raporda ise hızla artan kamu harcamaları ve bütçe sıkıntıları sebebiyle refah devletinin krizde olduğu iddia ediliyordu. O gün bugündür farklı yaklaşımlardan birçok araştırmacı refah devletinin krizde olduğunu savunuyor. Ancak OECD’nin refah devletinin krizini ilan ettiği günden günümüze, OECD ülkelerinin sosyal harcamalarında ciddi bir düşüş olmadı. OECD ortalamasına bakıldığında sosyal harcamaların gayri safi yurtiçi hasılaya oranı 1980’lerde yüzde 15 iken 2010’lara gelindiğinde yüzde 22’ye çıktı. Hatta bazı ülkelerin sosyal harcamalarında önemli artışlar oldu. Örneğin, Türkiye’de bu dönem zarfında sosyal harcamaların gayri safi yurtiçi hasılaya oranı yüzde 3’ten yüzde 12 seviyelerine ulaştı. Bununla birlikte son 40 yılda farklı alanlarda kamu masraflarını azaltmaya yönelik, değişen toplumun ihtiyaçlarına cevap vermeyi hedefleyen, bazen de piyasalaşmaya neden olan farklı reformlara gidildi.  En son 2008 Dünya Ekonomik Krizi’nden sonra yapılan bu reformlar ile refah devletinin kazanımları zaman zaman budanmaya çalışılsa da bazılarının iddia ettiğinin aksine liberal yakınsama (convergence) gerçekleşmedi. Başka bir ifadeyle farklı refah rejimleri yol bağımlı olarak kendi tarihsel ve kurumsal yapılarına uygun reformlar gerçekleştirdiler.

Şekil 1: Seçilmiş OECD Ülkelerinde Sosyal Harcamalar (GSYİH'ye Göre Yüzde)

Bildiğimiz Refah Devletinin Sonu

Her ne kadar kapitalizmin doğası gereği belli periyodlarda dünya çapında iktisadi krizler yaşansa da Koronavirüs pandemisi ile başlayan süreç, bunun gelip geçici bir sağlık sorunu olmadığını gösterdi. Bunun da ötesinde pandemi, refah devletinin temellerini derinden sarsan küresel bir krizle karşı karşıya olduğumuzu gösterdi. Bu süreçte birçok sorun bir arada olmakla birlikte üç temel sorun öne çıktı. Bunlar; sağlık sisteminin krizi, pandemi yönetiminde politikacıların başarısızlığı ve hızla artan işsizlik ve ekonomik daralmadır. Bu sürecin aynı zamanda bildiğimiz refah devletinin sonunu da getirdiği söylenebilir.

Bu kriz yaşanmamış olsaydı bile İkinci Dünya Savaşı sonrasındaki şartlarda kurumsallaşan ve uzun yıllardır genişleyen bildiğimiz refah devletinin bu şartlar altında devam edebilmesi mümkün değil. Bu sonu hazırlayan birbiriyle de bağlantılı dört temel dinamik var; derinleşen ekonomik sıkıntılar, demografik dönüşüm, sosyal değişimler ve çevre sorunları. 

Derinleşen ekonomik sıkıntılar: Özellikle 1980’lerden sonra küreselleşme ile birlikte üretim hızla Asya’ya ve gelişmekte olan ülkelere kaydı. Prim ödemeleri ve vergilere dayanan refah devletleri için ekonomik anlamda ciddi kayıplar gerçekleşti. Bununla birlikte ekonomik büyümenin yavaşlaması her geçen gün artan sosyal eşitlik taleplerine ve yükselen sosyal harcamalara cevap vermeyi zorlaştırdı. Ayrıca son yıllardaki teknolojik gelişmeler, refah devletinde istihdamın azalmasına ve işçi ücretlerinin düşmesine neden oldu. Her ne kadar bazıları bilişim, finans, lojistik gibi yeni alanların büyük istihdam artışı oluşturduğunu iddia etseler de bu yeni alanların toplam istihdamdaki payları hâlâ düşüktür. Bu yeni sektörler istihdamı belli bir miktar artırmış olsa dahi ne kadar güvenceli, istikrarlı ve iyi gelirli oldukları tartışılır. 

Demografik dönüşüm: Dünya nüfusu hızla yaşlanmaktadır. 65 yaş ve üzeri nüfusun toplam nüfusa oranı Japonya’da yüzde 30, İtalya’da yüzde 25’e yaklaşırken tüm dünya ortalaması ise yüzde 9 seviyesindedir. Bu demografik dönüşüm başta Güney Avrupa ülkeleri ve Japonya’yı etkilese de dünya tarihinde ilk defa tüm dünya nüfusu farklı hızlarla da olsa yaşlanmaktadır. Son 70 yılda Batı Avrupa’da doğuşta yaşam beklentisi 68’den 82’ye, dünya genelinde ise 47’den 72’ye yükseldi. Genel olarak bakıldığında nüfusun yaşlanması altta yaşlanma ve üstte yaşlanmanın bir sonucudur. Altta yaşlanma, doğurganlık hızının düşmesiyle beraber toplam nüfus içinde genç yaştakilerin oranının azalmasıdır. Üstte yaşlanma ise ölüm hızının azalmasıyla insanların çok daha uzun yıllar yaşaması ve yaşlı nüfusunun toplam nüfus içindeki payının artmasıyla olur. Nüfusun yaşlanması aslında refah devletinin hem başarısı hem de başarısızlığının bir sonucudur. Başarısıdır, çünkü gelişen sağlık sistemi ve hizmetleri insanların doğuşta yaşam beklentisini hızla artırdı. Başarısızlığıdır, çünkü ekonomik ve sosyal değişimden etkilenen bireylerin günümüz dünyasında sağlam bir yuva kurup çocuk sahibi olmalarını sağlayacak sosyal politikalar yetersiz kaldı. Özellikle sosyal politikaların yetersiz kaldığı sanayileşmiş ülkelerdeki doğurganlık düşüşü bunu net olarak gösteriyor. Günümüzde toplam doğurganlık hızı İtalya ve Japonya’da 1,3, Türkiye’de 2,2 ve tüm dünyada 2,5’e kadar düştü. 

Sosyal değişimler: Refah devletinin kurumsallaştığı yıllarda daha durağan bir toplum yapısı varken, özellikle 2000’li yıllarda toplumsal değişimin ivmesi hızla arttı. Teknolojinin kullanımı ve buna bağlı olarak artan etkileşim, sekülerleşme, bireyselleşme gibi genel değişimler daha durağan bir topluma göre şekillenmiş refah devletini de derinden sarstı. Son 70 yılda kadının eğitim seviyesinin artması ve ücretli istihdama katılımı, cinsiyete dayalı hanehalkı iş bölüşümünün ve aile biçiminin değişmesine neden oldu. Evliliğin ötelenmesi, doğurganlığın düşüşü, boşanmaların yükselmesi gibi aile yapısındaki değişimler de yeni toplumsal riskleri beraberinde getirdi.  Ailedeki hızlı dönüşüm ile birlikte, çocuk ve yaşlı bakımı, işsizlik, engellik gibi riskler de geleneksel olarak aile içi ücretsiz bakım sağlayan kadının ve ailenin üstesinden gelemeyeceği bir hal aldı.  Devlet veya piyasa, sağladıkları kurumsal bakım ve çeşitli sigortalarla bu risk döneminde daha aktif sosyal refah sağlayıcıları olmaya başladılar. Bunlarla birlikte hızla artan göç dalgaları, ulus devlette vatandaşların sosyal haklarını gözeten refah devleti için yeni bir risk oluşturuyor. Düzenli veya düzensiz göçün oluşturduğu yeni sosyal ve ekonomik riskler doğru yönetilmezse refah devletinin geleceği ve toplumsal barış için ciddi riskler taşıyor. Bu minvalde artan popülist söylemler ve ırkçı partilerin yükselişinin nedenleri, her geçen gün daha zor şartlarda çalışmak mecburiyetinde kalan ve işini göçmenlerle paylaşmak istemeyen mavi yakalı işçilerin artan tepkilerinde de aramak gerekir.   

Çevre sorunları: Küresel ısınma, kuraklık, seller, deprem gibi doğal afetler ve salgın hastalıklar gibi daha çok çevreye dair sorunlar, durağan toplum yapısı ve iktisadi kalkınmaya göre kurulmuş refah devletine karşı riskler oluşturuyor. Her geçen gün şiddeti artan çevre felaketleri içinde bulunduğumuz koronavirüs pandemisinde de olduğu gibi birçok insanın işini kaybetmesine ve ekonomik krizlerin derinleşmesine neden oluyor. Kuraklık ve hava kirliliği, doğal kaynakların aşırı tüketimi gibi süregiden çevreye dair sorunlar, ekonomik krizler, göç dalgaları, ve toplumsal hoşnutsuzlukları artırarak refah devletlerinin başa çıkamayacağı sorunlara yol açıyor.

Ekonomik dalgalanmaların arttığı, toplumsal değişimin hızlandığı ve nüfusun yaşlandığı bir dönemde koronavirüs pandemisi, uzun zamandır tartışılan refah devletinin ve siyasilerin vaatlerinin sorgulanmasını sağlıyor. Ancak koronavirüse kadar refah devletinin yaşadığı krizler genellikle küresel dalgalanmalardan etkilense de ulusal ölçekte gerçekleşti. Yanlış ekonomi politikaları, işsizlik artışı, popülizm, kötü yönetim gibi sorunlardan kaynaklanan krizlerin çözümleri de ulusal ölçekte oldu. Dünyanın bugün yaşamış olduğu pandemi de dahil, birçok devlet kendi ölçeğinde cevap üretmeye çalışıyor. ABD ve İngiltere gibi liberal refah rejimleri vatandaşlarını virüse karşı korumamakla, yaşlılar, azınlıklar ve göçmenler gibi dezavantajlı grupların ölmesine göz yummakla suçlanıyor. Almanya, Japonya, Kore, Türkiye gibi ülkeler aktif sağlık hizmetleri, yoğun tedavi programları ve etkili sosyal mesafe kuralları ile salgın kaynaklı ölüm oranlarının en düşük olduğu ülkeler olarak öne çıkıyor. Her ne kadar her refah rejimi kendine özgü yöntemler geliştirse de bu pandemi refah devletlerinin sadece ulusal değil küresel ölçekte de sorunlarının olduğunu gösteriyor.

En temel sağlık ihtiyaçlarını karşılayamayan, huzurevlerinde binlerce insanı bakımsızlıktan ölen zengin ve sanayileşmiş Avrupa ülkelerinin ulusal sınırları kapatıp virüs, kaçak göçmen, kaçak mal vb. her türlü tehdidi savuşturamayacağı anlaşılıyor. Finansın, üretimin, toplumların, velhasıl dünyanın kaderinin birbirine ne kadar güçlü bir şekilde bağlı olduğunu virüs bize hatırlatıyor. Bu pandemi küresel sorunların meydan okuduğu refah devletinin devam edebilmesi için ulusal refah devletlerinin ötesinde küresel bir refah rejimine ihtiyacımız olduğunu kanıtlıyor.

Bundan sonrası…

Korona sonrası süreçte öne çıkan iki mevzu var. Bunlardan ilki yukarıda ifade ettiğim riskler çerçevesinde artan sosyal refah ihtiyacına karşı refah rejimlerinin kendi içinde ciddi bir sorgulamaya gitmesi. İkinci Dünya Savaşı sonrasında refah rejimleri sosyal refahın dağıtımında devlet merkezli bir yola girdi. Devlet, tarih boyunca hiç olmadığı kadar sosyal refahın dağıtımında sosyal güvenlik, eğitim, sosyal hizmetler, sağlık gibi kurumlarla öne çıktı. Ancak günümüz şartlarında sosyal refahın dağıtımında diğer refah aktörleri (aile, STK ve piyasa) ile daha sıkı bir iş birliğine girmesi gerekiyor. Refah rejiminin yeniden şekillenmesi olarak da adlandırabileceğimiz bu durumun belirtileri görülmeye başlandı bile. Örneğin, bonkör sosyal politika uygulamalarıyla öne çıkan İskandinav ülkelerinde devlet, sosyal refahın dağıtımında aile ve sivil toplum ile iş birliklerini artırmaya çalışıyor. Ancak yine unutmamalıyız ki, her refah rejiminin kendi özellikleri çerçevesinde kendi yolunu (iş birliklerini) takip etmesi muhtemeldir.

İkinci olarak küresel risklere karşı küresel bir refah rejimi düşüncesinin hayata geçirilmesi gerekiyor. Bu rejim bir bütün içinde olmasa da belli bölgelerde ve dar çerçevede uygulanıyor. Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) istihdam yapısına dair getirdiği şartlar veya Avrupa Birliğinin üye ülkeler için oluşturduğu sosyal politika ajandası gibi düzenlemeler bunlardan birkaçı. Ancak bunlar Avrupa Birliği örneğinde olduğu gibi bölgesel kalabiliyor. Ayrıca sosyal politikalar konusunda Avrupa Birliğinin yaptırım gücü de sıklıkla tartışma konusu oluyor. Diğer taraftan ILO ve benzeri kurumların düzenlemeleri daha geniş coğrafyaya hitap etse de yaptırım gücü oldukça sınırlı. 

Küresel refah rejimi, her bir refah rejiminin kendi ekonomik, kültürel ve kurumsal özelliklerini göz önünde bulundurmakla birlikte ulusal refahın ötesinde küresel olarak refahın paylaşımını önceler. Ülke içinde ve ülkeler arasında, gelir adaletsizliklerini azaltmayı hedefleyen, daha eşitlikçi, farklı paydaşların sesini duyurabildiği, kapsamlı düzenlemeler ile şekillenen, küresel refahın yine küresel ölçekte dağıtıldığı bir refah rejimdir. Burada temel sorun ve belki de imkânsız gibi gözüken husus; uluslararası ilişkilerde ulusal çıkarların öncelendiği, hatta popülist ve milliyetçi söylemlerin yükseldiği bu dönemde, küresel refah rejiminin nasıl hayata geçirilebileceğidir. Aslında en başa dönersek pandemi başta olmak üzere küresel ölçekte yaşanan birçok sorunun cevabının da küresel olması gerektiğidir. Küresel refah rejiminde refahın daha eşit dağıtımı için gerekli olan düzenlemeler uzun vadede hem gelişmekte olan ülkelerin hem de düşük büyüme, göç ve nüfus yaşlanması ile başa çıkamaya çalışan gelişmiş ülkelerin yararına olacaktır. Blok zinciri (blockchain) teknolojisi ile finansal piyasaların iyice iç içe girdiği, sosyal medya çağında herkesin birbiriyle etkileşim içinde olduğu, küresel çevre felaketlerinin ve pandeminin tüm insanlığı tehdit ettiği bir dönemde refahın dağıtımının küresel ölçekte yapılması ve buna uygun kurumsal yapıların inşa edilmesi kaçınılmazdır.

Koronavirüs pandemisi ile gelinen noktada Türkiye’nin de çıkaracağı dersler var. Türkiye Avrupa’daki refah rejimlerin geçirdiği ekonomik ve toplumsal değişimler ve demografik riskler ile yakın gelecekte karşı karşıya kalabilir. Bu rejimlerin yaptıkları hatalardan dersler çıkarıp, doğru uygulamalar geliştirilerek alınabilir. Türkiye için sürdürülebilir sosyal politikalar geliştirmek, refah rejimin güçlü yönlerine yaslanıp zayıf yönlerini güçlendirmek bu derslerin başında geliyor. 

Son yıllarda Türkiye’nin geleceğine dair politika önerileri sunan farklı alanlarda değerli araştırmalar yapıldı. Bunlar içinde en kapsamlısı ve detaylı çalışmalardan biri de İLKE İlim Kültür Eğitim Vakfı tarafından hazırlanan “Geleceğin Türkiyesi Raporları”dır. Bizim hazırladığımız ve Eylül ayında açıklanacak Geleceğin Türkiyesinde Sosyal Politika raporunda bu yönelimleri daha kapsamlı analiz edip çözümler oluşturmayı deneyeceğiz. Bunların sosyal politika, sağlık, çevre gibi alanlarda politika önerileri sunması, bu gibi değerli çalışmaların artarak devam etmesi pandemi sonrası Türkiye’nin refah rejiminin güçlendirilmesine önemli katkılar verebilir.