Anayasa Hukuku Tartışmaları ve Anayasa Yargısı

2020 yılı tüm dünyada salgın hastalığın gölgesinde geçmiş ve bu durum birçok konunun yeniden düşünülmesini sağlamıştır. Türkiye’de 6771 sayılı Anayasa değişikliği hakkında Kanun ile kabul edilen yeni hükûmet sisteminin yürütme organına istikrar ve hızlı hareket kabiliyeti kazandıracağı argümanının ne ölçüde geçerli olduğu da salgın hastalık döneminde bir tür sınamaya tabi tutulmuştur. Öte yandan salgın, anayasal özgürlüklerle ilgili sınırlamalara başvurulmasına sebep olmuştur: Seyahat özgürlüğü, çalışma hakkı, din ve vicdan özgürlüğü ve toplanma özgürlüğü salgın sebebiyle sınırlanan başlıca hak ve özgürlüklerdir. Anayasa’ya göre “tehlikeli salgın hastalık” bir olağanüstü hâl ilanı sebebi olmasına rağmen olağanüstü hâl ilan edilmemiştir. Bu sebeple özgürlüklerin Anayasa’nın 13. maddesinde ortaya konulan olağan dönemdeki rejim çerçevesinde sınırlandırılabileceği belirtilmelidir. Bu açıdan en temel tartışma ise sınırlandırmanın kanuna dayanmasıdır. Hayatımızın bir parçası hâline gelen maske takma zorunluluğu, sokağa çıkma kısıtlamaları, seyahat yasakları gibi tedbirlerin yasal dayanağı olarak belirtilen İl İdaresi Kanunu’nun ve Umumi Hıfzıssıhha Kanunu’nun COVID-19 salgınında bahsedilen sınırlandırmalara yasal dayanak oluşturma boyutu hâlâ tartışılan konuların başında gelmektedir.

Türkiye’de 9 Temmuz 2018 tarihinden itibaren uygulanan Cumhurbaşkanlığı sistemi, gündemde yer edinmeye devam etmektedir. Anılan sistemin en önemli özelliklerinden biri, Cumhurbaşkanı’nın düzenleyici işlemlerinden olan Cumhurbaşkanlığı kararnamesidir (CBK). Anayasa, CBK’ların denetimini Anayasa Mahkemesi’ne (AYM) verdiğinden meselenin bu boyutu aynı zamanda anayasa yargısı içinde yer almaktadır.

2020 yılı içinde AYM’nin CBK’ya karşı açılan iptal davalarında verdiği kararlar, CBK’nın kapsamıyla ilgili Anayasa’nın 104/17. maddesindeki düzenlemenin bazı muğlak yönlerinin giderilmesini sağlamıştır. İlk olarak AYM’ye göre CBK çıkarma yetkisi, yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı’na ilk elden düzenleme yapma yetkisi vermektedir. Başka bir deyişle Cumhurbaşkanı, herhangi bir kanuna dayanmadan ve yasama organının onayına ihtiyaç duymadan CBK çıkarabilir (AYM, E. 2019/31, K. 2020/5, K.T. 23.01.2020, § 4).

AYM, CBK’yı konu bakımından yetki kurallarına uygunluk ve içerik açısından Anayasa’ya uygunluk açısından denetlemektedir. AYM konu bakımından yetki kurallarına uygunluğu, Anayasa’nın 104/17. maddesinde sayılan sınırlar bağlamında denetlemektedir. Buna göre i) yürütme yetkisiyle ilgili olmayan konular, ii) Anayasa’nın temel haklar, kişinin hakları ve ödevleri, siyasi haklar ve ödevler kısmındaki haklar, iii) münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konular, ki AYM’ye göre Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü her alan aynı zamanda münhasır kanun alanıdır ve iv) kanunda açıkça düzenlenen konular bahsedilen konu bakımından yetki sınırlarıdır. AYM yürütme yetkisiyle ilgili olmayan yasama yetkisiyle ilgili konuların (kanun koymak, kaldırmak ve değiştirmek) CBK ile düzenlenmesini Anayasa’ya aykırı bulmuştur. AYM bir konunun kanunda açıkça düzenlenip düzenlenmediği,  yetki sınırı açısından yapacağı incelemede ise öncelikle CBK ile karşılaştırmaya esas olabilecek şekilde daha önce çıkarılmış bir kanunun olup olmadığını, daha sonra bu kanunun konuyu açıkça düzenleyip düzenlenmediğinin tespit edileceğini belirtmektedir. Bu bağlamda ise karşılaştırmaya esas olan kanunun CBK olmasaydı düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması, CBK kuralının kanunla düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığını gösterecektir (AYM, E. 2019/31, K. 2020/5, K.T. 23.01.2020, § 17).

CBK’ların içerik bakımından denetiminde ise AYM, CBK’ları konu, amaç ve sebep unsurları açısından incelemiştir. Buna göre CBK’nın kişisel yararı amaçlaması veya kamu yararı dışında bir sebeple çıkarılması CBK’yı içerik yönünden Anayasa’ya aykırı hâle getirmektedir. Konu bakımından ise CBK’nın Anayasal bir hükmün içeriğiyle uyumluluğu denetlenmektedir.

Öğretide çokça tartışılan mahfuz alan konusu, AYM’nin CBK ile ilgili kararlarında belirgin bir değerlendirmeye tabi tutulmamıştır. Kararlarda CBK ile Cumhurbaşkanı’na yürütmeyle ilgili konularda verilen genel düzenleme yetkisinin yanında Anayasa’da bazı konuların düzenleneceğinin ayrıca belirtilmesinin bu konuları Cumhurbaşkanı’nın düzenleme alanına soktuğu belirtilmekle birlikte, bu konularda yasal düzenleme yapılıp yapılamayacağı değerlendirilmemektedir. Öte yandan AYM’ye göre CBK ile düzenleneceği belirtilen konularda CBK’ya tanınan bu yetki “asli” niteliktedir. Başka bir deyişle CBK ile düzenleneceği belirtilen bir konunun CBK ile çerçevesi çizilmeden başka bir idari işleme bırakılması, CBK çıkarma yetkisinin devredilmesi anlamına gelir (AYM, E.2019/71, K.2020/82, K.T.30.12.2020, § 46).

AYM’nin norm denetimi çerçevesinde verdiği diğer bazı önemli kararlar ise şunlardır: Resmî Gazete’de 12.02.2020 tarihinde yayınlanan kararında AYM, E.2018/138 numaralı dosyada, 7146 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’a eklenen “…Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projeleri,…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir. Başvuruyu Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesi ve yasama yetkisinin genelliği ilkeleri bağlamında ele alan Mahkeme, “…Anayasa Mahkemesinin kararlarında da belirtildiği gibi kamu yararı; bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yarardır. Kamu yararı düşüncesi olmaksızın yalnız özel çıkarlar için veya yalnız belli kişilerin yararına olarak kanun hükmü konulamaz. Böyle bir durumun açık bir biçimde ve kesin olarak saptanması hâlinde söz konusu kanun hükmü Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşer. Açıklanan istisnai hâl dışında bir kanun hükmünün gereksinimlere uygun olup olmadığı, hangi araç ve yöntemlerle kamu yararının sağlanabileceği kanun koyucunun takdirinde olduğundan bu kapsamda kamu yararı değerlendirmesi yapmak anayasa yargısıyla” bağdaşmayacağını belirtmiştir (AYM, E.2018/138, K.2019/94, 24.12.2019, § 7). Mahkeme’ye göre kaynağını Anayasa’nın 7. maddesinden alan yasama yetkisinin genelliği ise Anayasa’da düzenlenmemiş bir alanın -Anayasa’nın temel ilkeleri ile hükümlerine aykırı olmamak kaydıyla- öngörülebilir ve uygulanabilir şekilde kanunla düzenlenebileceği, bu konuda kanun koyucunun takdir yetkisinin bulunduğu anlamına gelmektedir (AYM, E.2018/138, K.2019/94, 24/12/2019, § 11).

10.09.2020 tarihinde E.2020/12 numaralı dosyada, 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu’nun 22. maddesinin birinci fıkrasındaki “şehirlerarası karayollarında gösteri yürüyüşleri düzenlenemeyeceğine” yönelik ibareyi Anayasa’ya aykırı bulan AYM, hükmün iptaline karar vermiştir. Buna göre demokratik toplumun temel unsurlarından olan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme özgürlüğünün kategorik olarak yasaklanması, çatışan hakların olduğu durumlarda yapılması gereken adil dengelemeyi içermediğinden Anayasa’ya aykırılık teşkil etmektedir. AYM, 01.10.2020 tarihinde E.2020/60 numaralı dosyada aynı ilde birden fazla baro kurulmasına imkân tanıyan kuralların ise Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar vermiştir. AYM’ye göre çoklu baro olarak ifade edilen düzenlemenin baroları siyasallaştıracağı yönündeki iddianın incelenmesi, yerindelik denetimi kapsamında olacağından anayasallık denetimiyle bağdaşmamaktadır.

Şekil 1. Anayasa Mahkemesi’ne Açılan İptal Davalarının Görünümü, 2014-2020

Kaynak: Adalet Bakanlığı Adli Sicil ve İstatistik Genel Müdürlüğü, Adli İstatistikler 2020.

2020 yılı adli istatistiklerine bakıldığında AYM’ye toplamda 101 norm denetimi başvurusu yapıldığı görülmektedir. Bunlardan 45 tanesi iptal, 56 tanesi ise itiraz başvurusudur. 2020 yılı içinde AYM toplamda 81 başvuruyu sonuçlandırmıştır.

Bireysel başvuru, AYM’nin özgürlüklerin korunması yönünde önemli bir görev alanıdır. Nitekim bireysel başvuru usulünün 23.09.2012 tarihinde yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 2020 yılı dâhil başvuru sayısı 295.038 olmuştur. 2020 yılında yapılan başvuru sayısına bakıldığında bunun 2012 yılından itibaren yapılan başvuruların %14’üne karşılık geldiği görülmektedir.

Ülke gündemine giren bireysel başvuru kararlarından, Kadri Enis Berberoğlu başvurusunda (B. No: 2018/30030) AYM, Anayasa hükümlerinin nihai yorum mercinin kendisi olduğunu belirtmiştir. AYM’ye göre Anayasa’nın 13. maddesi bağlamında Anayasa’nın sözüne uygunluk kriteri, anayasal bir kurumun temel hakların ihlal edilip edilmediğiyle bağlantılı olarak yorumlanmasını gerektirmektedir. Bu yönde yasama dokunulmazlığının aynı zamanda seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkıyla bağlantılı olduğu sonucuna varan AYM, Anayasa’nın geçici 20. maddesi ile getirilen hükmün istisna niteliğine rağmen geniş yorumlanmasının seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkını ihlal ettiğine karar vermiştir.

Şekil 3. Bireysel Başvurulara İlişkin Denetim (Bin), 2014-2020

Kaynak: Adalet Bakanlığı Adli Sicil ve İstatistik Genel Müdürlüğü, Adli İstatistikler 2020.

Şekil 4. Bireysel Başvurulara İlişkin Denetim- Yıl İçinde Açılan Dosyaların Dağılımı, 2014-2020

Kaynak: Adalet Bakanlığı Adli Sicil ve İstatistik Genel Müdürlüğü, Adli İstatistikler 2020.

2020 yılında oldukça tartışılan konulardan bir diğeri Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı ile ilgili olmuştur. İlk defa 1961 Anayasası ile kurulan ve 1982 Anayasası’nda da yer alan Anayasa Mahkemesi, hukuk devleti ve anayasanın üstünlüğü ilkelerine hayatiyet kazandırmaktadır. Mehmet Hasan Altan (3) başvurusunda (B. No: 2018/2620) Anayasa Mahkemesi, daha önce Mehmet Hasan Altan (2) başvurusunda kişi hürriyeti ve güvenliği hakkının ihlal edildiğine karar vermiş olmasına rağmen yerel mahkeme tarafından tahliye edilmeyen başvurucunun kişi hürriyeti ve güvenliği hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir. Yerel mahkeme tahliyeyi, Anayasa Mahkemesi’nin Mehmet Hasan Altan (2) kararında yerindelik denetimi yaptığı gerekçesiyle reddetmiştir. Mehmet Hasan Altan (3) başvurusunda Anayasa Mahkemesi ise ihlal kararı verip bu ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılmasına hükmettiği durumlarda ilgili mercilerin ve derece mahkemesinin ihlal kararının niteliğini dikkate alarak ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldıracak şekilde hareket etmek zorunda olduklarını belirtmiştir. Anayasa Mahkemesi kararlarının yasama, yürütme ve yargı organları ile idare makamları, gerçek ve tüzel kişileri bağladığı yönündeki Anayasa hükmü (m.153/son), derece mahkemelerinin Anayasa Mahkemesi’nin kararlarına aykırı karar veremeyeceğini göstermektedir. Bu karardan sonra özellikle bireysel başvuru usulü sonrasında insan haklarının korunmasında kritik bir fonksiyon üslenmiş olan Anayasa Mahkemesi’nin varlığının tartışma konusu yapılması ise hukuk devleti anlayışıyla bağdaşmamaktadır.

Temmuz ayında Danıştay’ın Ayasofya Cami’nin müzeye çevrilmesine yönelik Bakanlar Kurulu kararını iptal etmesi üzerine caminin ibadete açılmasına yönelik Cumhurbaşkanı kararı ile din ve vicdan özgürlüğüne yönelik önemli bir gelişme yaşanmıştır. Danıştay’ın anılan kararında da belirtildiği şekilde, vakıf senedinde cami olarak tahsis edilen Ayasofya’nın başka bir amaçla kullanılamaması devletin özgürlükleri korumak yönündeki negatif ve pozitif yükümlülükleri kapsamındadır. Öte yandan Ayasofya Cami’ne baş imam olarak atanan Prof. Dr. Mehmet Boynukalın’ın sosyal medya üzerinden yaptığı birtakım paylaşımlar ise kamuoyunda çeşitli yönleriyle tartışılmıştır. Laiklik ilkesi ve İstanbul Sözleşmesi ile ilgili bahsedilen paylaşımların ifade özgürlüğü kapsamında değerlendirilmesi gerektiği söylenmelidir. AYM’nin ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin birçok kararında belirtildiği üzere ifade özgürlüğü toplumun bir kısmının hatta çoğunluğunun hoşlanmayabileceği veya rahatsız olabileceği ifadeleri de kapsamaktadır.